從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)化改革，從集資辦電到主輔分離，從“大干快上”、“跑馬占地”到煤電建設(shè)項(xiàng)目“急剎車”、“剎死車”，電力建設(shè)火電施工企業(yè)鑄就了我國(guó)火電裝機(jī)逾10億千瓦的輝煌，也遭受著壓減煤電產(chǎn)能而引發(fā)的電源建設(shè)施工產(chǎn)能相對(duì)過(guò)剩的“陣痛”。據(jù)中電聯(lián)《電力建設(shè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況調(diào)研報(bào)告》顯示，在電力建設(shè)“新常態(tài)”下，兩大電力建設(shè)集團(tuán)火電板塊2016年利潤(rùn)總額和營(yíng)業(yè)收入利潤(rùn)率較2015年出現(xiàn)“雙降”，資產(chǎn)負(fù)債率和已完工未結(jié)工程款呈現(xiàn)“雙升”。“兩金”居高不下、招投標(biāo)行為不規(guī)范、合同條款不平等、已完工程結(jié)算難等市場(chǎng)現(xiàn)狀，使本應(yīng)分享改革紅利的火電施工企業(yè)，卻游走于下行的邊緣，成為行業(yè)的弱勢(shì)群體累累受壓。究其個(gè)中原因，是行業(yè)缺乏明確的市場(chǎng)監(jiān)管部門和監(jiān)管職能劃分不清。

“十三五”時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，傳統(tǒng)發(fā)電行業(yè)固定資產(chǎn)投資銳減，市場(chǎng)規(guī)模逐漸萎縮。2016年電建企業(yè)火電板塊利潤(rùn)總額從2015年10.43億元下降至6.97億元，營(yíng)業(yè)收入利潤(rùn)率較2015年下降0.79個(gè)百分點(diǎn)，近半數(shù)火電施工企業(yè)虧損，生存和經(jīng)營(yíng)環(huán)境進(jìn)一步惡化。根據(jù)預(yù)測(cè)，“十三五”期間，電建施工企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入和利潤(rùn)將大幅減少，部分企業(yè)生存受到挑戰(zhàn)。“十三五”期間僅火電建設(shè)項(xiàng)目營(yíng)業(yè)收入將減少670億元，利潤(rùn)總額減少16億元以上，全行業(yè)面臨生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的“寒冬期”。

電源建設(shè)市場(chǎng)存在四大問題

電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為電力生產(chǎn)的首要環(huán)節(jié)和重要因素，為我國(guó)電力發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在1998年以前，電力部作為電力行業(yè)管理部門，同時(shí)發(fā)揮著政府管理的職能，火電建設(shè)市場(chǎng)相對(duì)規(guī)范。2002年國(guó)家啟動(dòng)首輪電力體制改革，伴隨著“廠網(wǎng)分開”，電力建設(shè)市場(chǎng)初步形成，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)明顯，盡管當(dāng)時(shí)沒有明確的監(jiān)管機(jī)制，但電建施工企業(yè)和發(fā)電企業(yè)之間有暢通的對(duì)話渠道，促進(jìn)了電力施工管控能力的快速提升，形成了強(qiáng)大的火電施工能力。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，用電需求猛增，各大發(fā)電集團(tuán)規(guī)模化發(fā)展，發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量及總?cè)萘考ぴ觯c此同時(shí)，過(guò)去的行業(yè)管理逐步被企業(yè)自行管理所取代，眾多不良的市場(chǎng)現(xiàn)狀和競(jìng)爭(zhēng)“陋習(xí)”，也在市場(chǎng)監(jiān)管的死角中滋生蔓延。

招投標(biāo)不規(guī)范，“最低價(jià)中標(biāo)”擾亂市場(chǎng)秩序。一方面，不可否認(rèn)，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，國(guó)內(nèi)火電建設(shè)施工能力明顯過(guò)剩，部分企業(yè)存在極大的生存危機(jī)。在這種大環(huán)境下，火電施工企業(yè)迫于生存壓力，以明顯低于行業(yè)“平均成本價(jià)”競(jìng)標(biāo)，一些項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)機(jī)構(gòu)也對(duì)此聽之任之，加上監(jiān)管缺位，評(píng)標(biāo)機(jī)制不夠科學(xué)，存在缺陷，導(dǎo)致“低價(jià)中標(biāo)”現(xiàn)象頻發(fā)。另一方面，2014年下半年到2015年上半年，電建施工企業(yè)與工程業(yè)主博弈明顯。業(yè)主方不認(rèn)可電建企業(yè)“零利潤(rùn)”報(bào)價(jià)，普遍設(shè)定低于平均實(shí)際成本且不具透明度的“攔標(biāo)價(jià)”，并采取“背靠背”、“各個(gè)擊破”的方式與火電施工企業(yè)開展“競(jìng)爭(zhēng)性談判”達(dá)到壓低價(jià)款的目的，適應(yīng)《招標(biāo)投標(biāo)法》中“就同一招標(biāo)項(xiàng)目向潛在投標(biāo)人或投標(biāo)人提供有差別的項(xiàng)目信息”的違規(guī)條款。尤其是在當(dāng)前壓減煤電產(chǎn)能的背景下，這種低于成本的“最低價(jià)中標(biāo)”和違規(guī)行為，將導(dǎo)致火電施工企業(yè)陷入“入不敷出”和“坐吃山空”的兩難境地。

實(shí)際上，住建部等部門已印發(fā)多個(gè)相關(guān)文件來(lái)規(guī)范招投標(biāo)行為，但監(jiān)管職能的缺失和監(jiān)管范圍的不明晰，導(dǎo)致了市場(chǎng)不規(guī)范現(xiàn)象的繁衍，這其中還包括不規(guī)范設(shè)定的投標(biāo)保證金和質(zhì)量保證金。近幾年項(xiàng)目保證金的數(shù)額水漲船高，名目繁多，極端個(gè)案的投標(biāo)保證金單個(gè)標(biāo)段數(shù)額突破2000萬(wàn)元。保證金征收標(biāo)準(zhǔn)任意設(shè)定、返還不及時(shí)等現(xiàn)象頻發(fā)，已嚴(yán)重危及火電施工企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

合同條款不規(guī)范，工程變更所增加的費(fèi)用得不到補(bǔ)償。隨著工程設(shè)計(jì)深度問題而出現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)提高，變更設(shè)計(jì)、變更材料等現(xiàn)象在施工過(guò)程中普遍存在，但所增加的費(fèi)用卻往往得不到認(rèn)可和補(bǔ)償。這些現(xiàn)象的發(fā)生與合同條款的不規(guī)范和不平等有著脫不開的干系。盡管住建部等九部委出臺(tái)了建設(shè)工程合同示范文本，對(duì)建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范等都有很詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。但這種國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定在火電建設(shè)市場(chǎng)上并沒有得到貫徹執(zhí)行，或被招標(biāo)方“視而不見”，亦或以五花八門的方式巧立特殊條款，采用合同單價(jià)和單列包干費(fèi)用設(shè)定為固定價(jià)格的做法，不因市場(chǎng)、環(huán)境、政策變化或其他任何因素而調(diào)整，以“總價(jià)包死”的形式將經(jīng)營(yíng)和管理風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給施工企業(yè)，增加了施工企業(yè)成本和安全生產(chǎn)隱患。一方面，工期、造價(jià)、質(zhì)量都是重要的合同要素，但是工期的拖延、創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)工程等增加成本的措施往往不與費(fèi)用掛鉤，多投入的成本得不到認(rèn)可補(bǔ)償;另一方面，招標(biāo)文件的實(shí)物工程量和設(shè)計(jì)圖紙的實(shí)物工程量存在差異，這其中包括整個(gè)施工周期材料價(jià)格的浮動(dòng)，即所謂的量差和價(jià)差，也得不到相應(yīng)的認(rèn)可。長(zhǎng)此以往，電建企業(yè)得不到相應(yīng)的費(fèi)用補(bǔ)償，虧損履約工程項(xiàng)目不利于電建企業(yè)的良性發(fā)展。

目前在國(guó)際上通行的“菲迪克條款”，實(shí)際上是為平衡甲乙雙方關(guān)系而設(shè)定，體現(xiàn)了責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則。目前我國(guó)電建市場(chǎng)的合同條款均由甲方設(shè)定，調(diào)價(jià)空間被鎖死，合同的客觀、公正和科學(xué)性無(wú)從體現(xiàn)。不能客觀地對(duì)商務(wù)價(jià)格作調(diào)整，就是因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的市場(chǎng)規(guī)則和有效監(jiān)管，造成招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中的法律意識(shí)淡薄。

工程預(yù)付款執(zhí)行不規(guī)范，導(dǎo)致項(xiàng)目啟動(dòng)難度增大。在市場(chǎng)環(huán)境相對(duì)較好時(shí)期，工程的預(yù)付款付給相對(duì)規(guī)范，不存在扣減或付給滯后的問題。但隨著近幾年電建施工企業(yè)的市場(chǎng)地位的愈發(fā)被動(dòng)，工程預(yù)付款呈現(xiàn)縮減態(tài)勢(shì)，甚至在一些民營(yíng)企業(yè)承建的項(xiàng)目中出現(xiàn)“零”預(yù)付款或墊資的情況。即便以前些年足額收取預(yù)付款的條件，也難以滿足開展前期準(zhǔn)備工作的資金需求。在這樣惡劣的環(huán)境下，施工企業(yè)只能通過(guò)銀行貸款來(lái)解決流動(dòng)資金，加大了施工企業(yè)財(cái)務(wù)成本。背負(fù)不斷擴(kuò)大的工程成本和施工風(fēng)險(xiǎn)，遭受保證金提額和預(yù)付款扣減的雙重?cái)D壓，已成為目前電建施工企業(yè)普遍面臨的又一大問題。

以審計(jì)結(jié)果為結(jié)算依據(jù)導(dǎo)致結(jié)算周期延長(zhǎng)，滯后電建企業(yè)效益回收。工程完工后，很多項(xiàng)目出現(xiàn)不能及時(shí)進(jìn)行竣工結(jié)算的情況，有的甚至長(zhǎng)達(dá)數(shù)年，竣工結(jié)算拖延半年至一年已成為常態(tài)。一方面，由于施工期間業(yè)主方以口頭承諾變更事宜而不出具書面變更或委托資料，有些變更雖然明確留待工程結(jié)算時(shí)解決，但隨著結(jié)算周期的延長(zhǎng)，費(fèi)用索賠的不確定性因素增加，常常出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，致使變更索賠工程量簽證過(guò)程非常艱難。另一方面，電建施工企業(yè)與業(yè)主單位在人工費(fèi)調(diào)整、材料價(jià)差、趕工費(fèi)、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、合同外工程量差、工程預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)等方面的理解也存在較大分歧，轉(zhuǎn)移財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)也經(jīng)常發(fā)生，也是雙方結(jié)算困難的重要原因。

工程審計(jì)的初衷是保證竣工項(xiàng)目費(fèi)用真實(shí)、合規(guī)，維護(hù)國(guó)家及項(xiàng)目各市場(chǎng)主體利益及市場(chǎng)公平。但目前一些審計(jì)單位的審計(jì)費(fèi)用往往與審減額掛鉤，業(yè)主方單方面委托的第三方審計(jì)過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)有失公平公正的做法，如隨意增加審計(jì)次數(shù)、延長(zhǎng)審計(jì)周期，甚至出現(xiàn)要求審減額達(dá)到預(yù)定值的情況。業(yè)主單位、施工企業(yè)及審計(jì)單位三方關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，也是產(chǎn)生不規(guī)范及腐敗行為的重要環(huán)節(jié)，導(dǎo)致項(xiàng)目竣工結(jié)算周期一再延長(zhǎng)，這期間的資金投入只能靠施工企業(yè)自籌解決，效益回收滯后客觀加大了施工企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，這些也都是電力工程建設(shè)市場(chǎng)不規(guī)范的現(xiàn)象。